سیاست‌های صنعتی به مجموعه‌ای از اقدامات دولت‌ها اطلاق می‌گردد که برای تقویت صنایع ملی یا شرکت‌هایی که از نظر استراتژیک مهم بوده انجام می‌شود. این اقدامات با هدف بهبود شرایط رقابت اقتصادی، اجتماعی یا امنیتی ملی صورت می‌پذیرد. در این بین همواره این سوال مطرح بوده که آیا این سیاست‌ها با رویکرد بازار آزاد و رقابت اقتصادی باید باشد یا با تمرکز بر توسعه انحصاری و حمایت شده هدف‌گذاری شود. به عبارت بهتر اعتماد به بازار آزاد به نوعی توسعه صنعتی را با تردید مواجه ساخته و در مقابل سیاست‌های توسعه حمایتی صنایع، خطر از دست دادن نوآوری را به دنبال خواهد داشت.
امیررضا سلیمانی نسب
در سالیان اخیر با مواردی مواجه هستیم که سیاست‌های توسعه صنعتی بر پایه بازار آزاد و رقابتی (و بدون حامی) را با تردید مواجه ساخته است. بسیاری از اقتصاددانان به مدل کشور چین به عنوان یک کشور موفق در زمینه توسعه صنعتی حمایتی استناد می‌کنند. در واقع این کشور با چالش‌های کووید -۱۹، ملی گرایی، بی‌ثباتی زنجیره تامین و رقابت ژئوپلیتیکی مواجه بوده که با سیاست‌های حمایتی خود به نوعی قدرت تاب‌آوری صنایع خود را افزایش داده است.
بررسی اقتصادهای بزرگی همچون آمریکا نیز حاکی از وجود سیاست‌های حمایتی است که در برخی صنایع در این کشور وجود دارد. به عنوان مثال هر دو حزب سیاسی آمریکا حمایت قاطع از قانون ایجاد انگیزه برای تولید نیمه‌هادی‌ها (قانون CHIPS) را مصوب کردند که هدف آن احیای صنعت نیمه‌هادی ایالات‌متحده است. به عبارتی بیش از ۹۰درصد تراشه‌های پیشرفته، حیاتی برای دفاع و هوش مصنوعی آمریکا از استان تایوان چین تامین شده که نگرانی‌هایی را در مورد آسیب‌پذیری صنایع آمریکا در صورت تهدید ایجاد می‌کند. برای مقابله با چنین خطراتی، دولت آمریکا ۳۹میلیارد دلار بودجه از قانون ۲۸۰میلیارد دلاری تراشه‌ها را برای حمایت از توسعه قابلیت تولید نیمه‌هادی‌های پیشرفته اختصاص می‌دهد این سیاست‌ها بخشی از رویکرد گسترده‌تر دولت آمریکا به سیاست‌های صنعتی است که شامل ۳۷۰ میلیارد دلار یارانه برای تامین انرژی پاک در قانون کاهش تورم نیز می‌شود.
در همین حال، ژاپن یارانه‌هایی به ارزش بیش از ۵۰۰ میلیون دلار به ۵۷ شرکت ارائه داده تا آنها را به سرمایه‌گذاری داخلی تشویق کند. این تلاش دولت ژاپن به جهت کاهش وابستگی صنایع به چین صورت پذیرفته است. به طور مشابه، اتحادیه اروپا در حال توسعه سیاست صنعتی خود با اختصاص ۱۶۰میلیارد یورو از صندوق بازیابی COVID-19 خود برای نوآوری‌های دیجیتال مانند تراشه‌ها، باتری‌ها و سازگاری با تغییرات اقلیمی آب و هوا است.
مثال‌های یاد شده مشخص کرده که در کشورهای مختلف، شرکت‌ها و صنایع خاصی را به عنوان قهرمانان ملی معرفی کرده‌اند و هدف از این رویکرد ایجاد شرکتهای رقابتی در سطح جهانی، تضمین رشد اقتصادی و امنیت است. صنایع نیمه‌هادی‌ها در تایوان، انرژی‌های تجدیدپذیر در آلمان و صنایع هوا فضا در فرانسه برخی از مثال‌های این سیاست‌های حمایتی است. در واقع این کشورها به جای هدف قرار دادن رقابت اقتصادی و نیز رشد اقتصادی، حفظ ثبات مالی و امنیت را با ایجاد صنایع قهرمانان ملی هدف‌گذاری کرده‌اند.
ایجاد صنایع قهرمانان ملی یک هدف مشخص از استراتژی رشد یک کشور بوده و ملاحظات متعددی زیربنای این هدف به شمار می‌روند، از جمله:
- تقویت امنیت ملی از طریق ارتقای خودکفایی در صنایع کلیدی
- حمایت از رشد صنایع اشتغال‌زا و فراگیر
- احیای صنایع عقب مانده
- توجه به نظر رای دهندگان و حامیان در جناح سیاسی موافق
اگرچه استفاده از سیاست صنعتی برای ایجاد صنایع قهرمانان ملی در برخی موارد موفقیت‌آمیز بوده، اما همچنان بحث برانگیز است. اقتصاددانان نگران هستند که اجرای این سیاست می‌تواند منجر به انحراف در بازار و تخصیص ناکارآمد منابع شود. در واقع ایجاد تعادل بین سه مبحث اصلی ایجاد صنایع قهرمان ملی (با استفاده از سیاست‌های صنعتی)، ایجاد ثبات مالی و مالیاتی و رشد اقتصادی از چالش‌های اصلی سیاستگذاران است. در صورتی که هر یک سه هدف نام برده شده را نقاط یک مثلث فرض کنیم، اضلاع آن استراتژی دستیابی به اهداف را مشخص خواهد کرد. به عبارت بهتر معطوف شدن به دو هدف مشخص دستیابی به هدف سوم را ناممکن خواهد ساخت.
دولت‌هایی که اهداف حمایت از قهرمانان ملی صنعت همراه با ثبات مالی و مالیاتی را در اولویت قرار دهند اغلب بر استراتژی امنیت ملی، احتیاط و انعطاف پذیری نسبت به مزایای بالقوه یک استراتژی رشد تهاجمی‌تر تاکید می‌کنند. در مقابل کشورهایی که از اهداف حمایت از قهرمانان ملی صنعت همراه با رشد اقتصادی حمایت می‌کنند به نوعی استراتژی حمایت از قهرمانان جسور را سر لوحه توسعه سیاست‌های صنعتی قرار داده‌اند. این استراتژی بر رشد اقتصادی و انتخاب قهرمانان ملی ریسک‌پذیر تاکید دارد. با این حال، این رویکرد ممکن است منجر به توجه کمتر به نگرانی‌های ثبات مالی شود. در واقع آفت این سیاست توسعه فعالیت‌های ریسک‌پذیر بیشتر یا تمرکز کمتر بر کارآیی بوده که ریسک افزایش هزینه‌های بالقوه برای سیستم مالی را افزایش خواهد داد. با این حال، دولت‌هایی که این استراتژی را دنبال می‌کنند، مایلند ریسک بالاتری از بی‌ثباتی را بپذیرند تا رشد بالاتری را دنبال کنند.
در نهایت، هدف‌گذاری رشد اقتصادی در کنار ثبات مالی (بدون تمرکز بر صنایع قهرمان ملی) استراتژی توسعه بازارهای سرمایه‌داری مبتنی بر اقتصاد رقابتی را منجر می‌شود. تاکید بر حمایت از اقتصاد بازار پویا همراه با ورود آزاد و اطمینان از فعالیت کسب و کارها در یک بازار منصفانه و رقابتی بوده که فرصت رشد برابر را فراهم می‌سازد. این استراتژی مسیری متفاوت برای دستیابی به اهداف امنیت ملی نسبت به رویکرد سیاست حمایت صنعتی ارائه می‌دهد. به جای اینکه هر کشور قهرمانان ملی را تبلیغ کند، این رویکرد یک زنجیره تامین جهانی متنوع را بر اساس تجارت باز و منصفانه تشویق می‌کند. این رویکرد می‌تواند منجر به کارآیی و نوآوری بیشتر در بلندمدت شود و در عین حال خطرات ناشی از اختلالات زنجیره تامین را از طریق تنوع و همکاری بین‌المللی کاهش دهد.
حالات مشخص شده صرفا در مورد انتخاب یک هدف بر دیگری نیست، بلکه ایجاد تعادل بین این سه است. انتخاب بهترین رویکرد برای هر دولتی به طیفی از عوامل زمینه‌ای از جمله وضعیت اقتصاد، سلامت سیستم مالی، فشارهای انتخاباتی در سیستم سیاسی و محیط ژئوپلیتیک بستگی دارد.
اما به طور کلی، افزایش بهره‌وری ممکن است حرکت به سمت استراتژی بازار سرمایه‌داری را معقول کند. با این حال، دولت ها اغلب تسلیم وسوسه ایجاد قهرمانان ملی می‌شوند. اما چرا؟ یک عامل کلیدی می‌تواند روانشناسی رهبری ملی و فشار بر رهبر دولت‌ها هنگام انتخاب سیاست‌های اقتصادی باشد.
یک لحظه زندگی یک رهبر کشور را تصور کنید. شما برای رهبری یک کشور انتخاب شده‌اید و اکنون مسئول تصمیماتی هستید که بر رفاه میلیون‌ها نفر تأثیر می‌گذارد. شما باید بین رشد اقتصادی، امنیت ملی، ثبات مالی و مالیاتی و نگرانی‌های اجتماعی و زیست محیطی تعادل برقرار کنید. خطرات زیاد است و فشار می‌تواند طاقت‌فرسا باشد. فشار قابل توجهی که شما به عنوان یک رهبر کشور با آن مواجه هستید، نیاز به رشد اقتصادی است. دستیابی به رشد کافی می‌تواند برای حفظ قدرت سیاسی شما، ایجاد شغل و تضمین ثبات جامعه شما ضروری باشد. بدون رشد پایدار، ممکن است با بیکاری فزاینده و نارضایتی اجتماعی مواجه شوید که دوره تصدی سیاسی شما را به خطر می‌اندازد.
این فشار می‌تواند به صورت یک اضطرار رشد ظاهر شود. مطالعات روانشناسی بالینی نشان می‌دهد که اضطراب باعث می‌شود افراد بر نگرانی‌های فوری (کوتاه مدت) متمرکز شوند که اغلب به قیمت از دست دادن اهداف بلندمدت تمام می‌شود. در زمینه رشد اقتصادی، دولتمردان کشورها ممکن است اضطراب‌های مشابهی را تجربه کنند که باعث می‌شود عملکرد کوتاه‌مدت و پیروزی‌های سریع را در اولویت قرار دهند تا اضطراب خود را از بین ببرند و پیشرفت را نشان دهند. این می‌تواند منجر به تمرکز محدود بر صنایع یا شرکتهای خاصی شود که به عنوان رشد فوری در اقتصاد تلقی می‌شوند.
در زمینه فعالیت اولویت دادن کشورها به اهداف کوتاه مدت همواره سیاست صنعتی به عنوان یک ابزار کلیدی در اختیار خواهد بود. این سیاست‌ها می‌تواند شامل اعطای قراردادها، ارائه یارانه یا معافیت‌های مالیاتی، یا سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیربنایی برای ایجاد صنایع قهرمانان ملی باشد. با این حال، این سیاست‌ها می‌تواند منجر به تمرکز قدرت اقتصادی، تخصیص نادرست منابع و نادیده گرفتن ملاحظات بلندمدت شود. همچنین می‌تواند رقابت و نوآوری در اقتصاد تحلیل داده و در نهایت به رشد و رفاه اجتماعی آسیب برساند. اما برخی رهبران کشورها با وجود این هزینه‌ها و ناکارآمدی‌ها همچنان به توسعه صنایع قهرمانان ملی تاکید دارند (موقعیت B). این به این دلیل است که برای دستیابی به موفقیت‌های سریع، حفظ قدرت سیاسی یا ایجاد شغل برای شهروندان خود تحت فشار شدید قرار دارند. علاوه بر این، اعمال این قبیل سیاست صنعتی می‌تواند حس کنترل بر نتایج اقتصادی، کاهش نگرانی در مورد رشد و ایجاد احساس امنیت را هم برای دولت و هم برای مردم ایجاد کند.
به طور جداگانه، یک کشور ممکن است برای حفظ امنیت ملی و حفظ ثبات مالی با فشار زیادی مواجه شود. این فشار می‌تواند باعث ترس از بی‌ثباتی شود. این کشورها هنگامی که با چنین ترس‌هایی روبه‌رو می‌شوند، ممکن است استراتژی‌ای را دنبال کنند که صنایع قهرمانان ملی امن را برای دستیابی به اهداف در پوششی از امنیت قرار دهند (موقعیت (A. این استراتژی راهی برای حفاظت از منافع کشور، تامین منابع حیاتی و حفظ ثبات بوده که به دولت حس کنترل بر نتایج را القا می‌کند. با این حال، در نظر گرفتن جنبه‌های منفی بالقوه این رویکرد، مانند خطر تحریف رقابت و جلوگیری از نوآوری، ضروری است.
در مجموع، اضطراب رشد اقتصادی و ترس از بی‌ثباتی، محرک‌های قوی هستند که می‌توانند رهبران کشور را به انتخاب صنایع قهرمانان ملی ترغیب کنند. این عوامل سیاسی و روانی اغلب استراتژی رشد یک کشور را شکل می‌دهند، حتی اگر اکثر رهبران از هزینه‌ها و ناکارآمدی‌های اقتصادی بلندمدت بالقوه آن آگاه باشند. به طور کلی حمایت از صنایع قهرمان ملی دولت‌ها را در موقعیتی قرار می‌دهد که نسبت به مرزهای کارآمدی از رشد اقتصادی کمتری بهره‌مند شوند و افزایش رشد اقتصادی با بهای افزایش ریسک ثابت مالی پرداخت خواهند کرد.
یکی از مثال‌های ناموفق در زمینه حمایت از صنایع ملی را می‌توان به پروژه هواپیمای COMAC C919 چین دانست. چین بر این اعتقاد بود که با سرمایه‌گذاری در زمینه توسعه هواپیماهای تجاری باید بر سلطه ایرباس و بوئینگ پایان داده شود. با وجود سرمایه‌گذاری ۷۰ میلیارد دلاری در این زمینه، این پروژه به دلیل موانع نظارتی، تکنولوژیکی و زنجیره تامین بیش از ۵ سال به تعویق افتاد. این تاخیرها با الزامات صدور مجوز ویژه برای صادرات قطعات فناوری به چین که توسط دولت ترامپ در سال ۲۰۲۰ تحمیل شد، تشدید شد. همچنین C919 به دلیل مسائل ایمنی هنوز توسط هیچ یک از مقامات مهم هواپیمایی خارج از چین تایید نشده است. بنابراین، به‌رغم موفقیت سیاست صنعتی چین در زمینه احداث شبکه راه‌آهن سریع السیر داخلی خود در طول دهه ۲۰۱۰، این کشور دستاورد خود را در زمینه صنعت هوانوردی جهانی نتوانست تکرار کند.
درسی که در اینجا وجود دارد این است که ارتقای صنایع قهرمانان ملی گاهی اوقات می‌تواند موثر باشد، اما یک دستورالعمل تضمینی برای موفقیت نیست. در واقع در صورت شکست چنین سیاست‌هایی دولت برای بهبود شرایط مجبور به تن دادن به هزینه‌های بالای مالی خواهد بود. علاوه بر این، زمانی که چند کشور درگیر سیاست صنعتی برای حمایت از صنایع ملی خود می‌شوند، می‌تواند منجر به رقابت از نظر پرداخت یارانه‌ها و حمایت‌ها شود. چنین اتفاق پویایی، شانس موفقیت این صنایع را در هر کشور کاهش داده و می‌تواند یک محیط اقتصادی جهانی ناپایدار ایجاد کند.
سیاست‌های حمایتی از صنایع در هر کشوری باید قدرت رقابت را از آنها سلب نکرده و رویکردی محتاطانه داشته باشد. به عبارت بهتر توسعه این صنایع باید بر رشد بلند مدت و همکاری‌های بین‌المللی متمرکز باشد. این رویکرد در اغلب سیاست‌های صنایع ملی کشورها با موفقیت همراه بوده است. توجه به مزیت‌های نسبی و رقابتی هر صنعت و شناسایی پتانسیل‌های رشد آنها در کنار بررسی قیود اصلی محدود کننده توسعه تصویر واقع‌بینانه‌ای را در برابر سیاستگذاران صنعتی قرار خواهد داد. این تصویر به نوعی هزینه فرصت توسعه یک صنعت را در قبال سایر صنایع مشخص خواهد کرد و در صورت تاکید بر توسعه سیاست‌های حمایتی، سیاستگذاران تصمیم‌های بهینه‌تری را اتخاذ خواهند کرد.
منبع: ماهنامه کارخانه- شماره ۴۰